吸毒人口和艾滋病感染者数量的持续增长，说明中国的禁毒和艾滋病防治工作没有取得突破性进展。根据这些年我们在四川、云南、新疆等地的调查和行为干预，深刻认识到我们对付这个复杂的社会文化问题，仍然只是一种政府行为，还没有发展成为群众自觉的行动，缺乏公民社会的广泛参与。而我们都清楚，动员社会各方面的力量打一场深入持久的人民战争，才可能彻底扭转被动局面，仅仅依靠政府执法部门和卫生系统是不行的。但是，在我们这个有广泛社会动员能力的社会主义国家，为什么没有把毒品危害严重地区的群众组织动员起来呢？如果你长期深入基层接触实际就会发现严重的体制障碍和政策缺失是难以开展社区动员的真正原因。

首先，随着中国社会的转型，国家的经济体制和和社会结构发生了根本变化。即从计划经济体制下的行政一体化社会结构向政府、市场、社会三大结构分化和整合转变。经济的多元化和人口的自由流动，已经使高度整合的社会日益分化。加之乡村基层组织涣散，“三农问题”突出，干部的腐败和不作为，特别是所谓“教育产业化”和“医疗卫生市场化”改革的严重失策，瓦解了社会控制体系，削弱了政府的权威和号召力。因此，传统的依靠党和政府以及工青妇等全国性群团组织的动员和号召，轰轰烈烈地搞群众运动的方式解决社会问题已经行不通了。不过，我们也注意到，去年“非典”期间，政府的组织动员还是得到了全社会的积极响应。说明当人人自危的时候，整个社会是可以采取统一行动的。反过来也可以说明，在艾滋病问题上，当公民的知情权和参与权得不到保证，大多数人还不了解自身面临的威胁有多严重的情况下，要让人们行动起来也是不现实的。

事实上，当一个社区的群众切身感受到毒品危害的时候，他们会采取自救行动。这两年，我们一直在帮助“凉山州昭觉县竹核尔古民间禁毒协会”开展工作。这个协会是当地彝族乡民自发组织起来的。2001年以前，这个社区大约有50-60%的家庭涉毒，有300多人因为吸毒死亡或伤残。经过协会几年的努力，已经使这个比例降到了5%以下。最初这个协会得到了当地政府的支持，他们的工作成绩也引起了中央有关部门的关注，罗干同志亲自批示：可以在适当范围推广这种模式。但是，当地政府并没有打算这么做，也没有给予他们持续地支持和配合。由于缺乏资金、信息和知识，协会工作陷入困境。2003年4月，我们争取到世界银行小额赠款项目的一笔资金，支持这个协会在更大范围内开展禁毒工作并把艾滋病防治纳入协会工作范围，原计划更名为“竹核片区（8个乡）民间禁毒与艾滋病防治协会”。但是，县里的主要领导坚决不同意，说更名和扩大协会活动范围，就要重新登记注册，必须经省民政部门批准，他们也不能做主。其实，他们是担心当地艾滋病流行的情况被外界所了解，影响地方形象和干部政绩。

这件事情说明在毒品和艾滋病问题严重的社区，群众是可以组织和动员起来的，依靠群众的自我管理和自我教育是能够解决社会危机的。但是，对于这些连温饱问题都没有解决的人组成的民间草根组织而言，要长期持续地采取干预行动，必须得到政府的支持和配合。也就是说要把政府行为转变为社会行为需要制度保证和政策扶持。

其次，体制障碍还表现在与毒品和艾滋病有关的立法和政策开放始终落后于工作实际。上个月我们去中亚的吉尔吉斯斯坦考察了当地的毒品伤害控制情况。吉尔吉斯坦毒品泛滥的时间和严重程度与相邻的中国新疆自治区的情况基本相似，但是，吉尔吉斯斯坦注射吸毒人员的艾滋病感染率大约在10-20%之间，而新疆注射吸毒人员的感染率在80-90%之间。为什么我们的感染率高怎么多？吉尔吉斯斯坦是中亚民主化程度比较高的国家，他们的政府在毒品和艾滋病问题上比较务实和开明，抓住了几个关键环节：

一、在承认毒品问题难以彻底根除的前提下，努力降低危害，重点防止艾滋病在吸毒人员中传播。所以，他们从2000年就开始推广针具交换项目，并依靠民间组织在各地的吸毒人群中建立起了针具交换和安全套分发网络，并且针对监狱中交叉感染率高的特点，重点实施了“监狱针具交换项目”，另外，他们的美沙酮替代项目也取得了进展。这些工作在降低感染率上起到了关键作用。

二、广泛动员社会参与，鼓励和支持本国民间非政府组织的发展，把政府行为变成社会行为。目前，不足500万人口的吉尔吉斯斯坦就有三千多个非政府组织，其中大约有三分之一是与健康有关的。如“家长反对毒品协会”、“无毒品的吉尔吉斯”、“女朋友（性工作者同伴教育组织）”等。宣传教育、针具交换、安全套发放等具体工作都是这些民间组织在承担和落实。政府主要通过调整政策和法律来扶持它们，要求卫生系统和执法机关与他们建立广泛的合作关系，为他们提供办公用房等各种优惠条件，甚至把卫生部门管理不善的康复中心等机构委托给他们管理，鼓励他们向国际上的各种机构申请项目资金，还以项目招标的形式把政府争取到的国际援助资金分配给它们使用。这些措施使民间组织成为当地毒品伤害控制的主力军，合理的配置了社会资源，减轻了政府的压力和负担。另外，我们注意到民间组织开展这些工作比公立机构有更多的优势：他们的工作方法比较灵活，人为关怀的特点突出，能够取得吸毒、性工作等边缘人群的信任，在他们中间建立起同伴教育的网络，甚至可以利用毒品零售网分发针具、消毒药物和安全套。更重要的是这些民间机构都是依靠募集到的资金生存的，必须有出色的业绩赢得社会的信任，才能有进一步的资金支持，所以，他们的工作效率很高，资金的使用也精打细算。

三、修改相关法律、法规，提供法律援助，改善吸毒者的人权状况，消除社会歧视。吉尔吉斯斯坦法律承认吸毒不违法，只要吸毒人员身上没有携带毒品就不能拘禁，不实行强制戒毒。把吸毒当作一种疾病来治疗，使吸毒人员从隐秘的处境中摆脱出来，能够坦然面对公众，接受降低危害的各种帮助。

相形之下，我们是怎么做的呢？在针具交换和美沙酮替代的问题上，据说十年前就开始讨论了，政府各部门围绕其合法性问题争论不休，到现在还没有全面推行，整个新疆自治区据说只有两个点在试验。大家眼睁睁的看着艾滋病在中国进入快速增长期，丧失了控制其蔓延的最佳时机而不采取果断措施。在民间组织发展的问题上，我们采取的是限制政策，在登记注册、募捐社会资金等问题上设置种种障碍，使基层民众和高危人群不能够发展他们自己的健康教育组织，也使有知识、有技术、有财力的社会贤达创办公益事业困难重重。而卫生系统垄断了从政府和国际组织那里获得的艾滋病防治资源，禁毒部门依靠罚款成为公安系统最有钱的单位，却没有遏止住流行趋势。少部分要求分配给非政府组织的资金，也被一些体制内的组织和机构所掌控，甚至连共青团、妇联这些由拿政府工资、有行政级别的干部领导的机构统统成了中国NGO的代表。真正由艾滋病感染者、吸毒人员、性工作者自己组织的NGO可能一个也没有。近来，我接触过不少关心禁毒和艾滋病教育的民间人士和高危人群代表，他们正在形成一些草根组织，但是，因为没有办法获得业务主管部门的批准或不能满足资质要求，他们不能登记注册获得法人资格。另外，由于制定了对吸毒人员进行拘禁、罚款、强制戒毒和劳动教养的法规，使大多数吸毒者隐藏起来没有暴露，造成降低危害的工作因为不了解对象群体而难以全面展开。

以上列举的两个事例，是要说明“任何社会都有进行自我调适的内部结构和文化资源。任何行为改变都必须建立在主体自觉的基础之上。只有主体自觉基础上的社会整合和文化调适，才可能消除群体生存和发展的危机”[i]。现在的问题是领导干部和技术官员只相信和依靠行政系统以及体制内的群团组织，习惯了计划经济时代政府包办一切的做法，不愿意把权力还给社会，不放心让民众进行自我管理和自我教育。因此，妨碍我们把政府行为转变为社会行为的恰恰是政府自身。需要改变观念的不是民众，而是领导干部。群众并不非没有觉悟和积极性，而是我们传统的组织动员和宣传教育方式不适应开放社会的特点。基于社区的综合治理是国际上毒品伤害控制的最重要经验，而综合治理就不是行政系统能够包办代替的，需要形成社区的各种自愿者组织来发挥主体作用。中央一直在强调要转变政府职能，就是要简政放权，恢复民间社会的活力，发挥民众的主动性和创造性。把公共事务和公益事业交由公民社会自己来办。

所谓“非政府组织是指由某些人群组织或发起，具有明确宗旨和目标，并经过正式登记注册的社会团体。它具有非政府性、非营利性、非政治性、非事业性、非宗教性及合法性等特征。社区的许多工作属于公共事务，并不需要一个有权威的政府去实施，而是要动员社区成员共同参与。非政府组织的优势在于它是由人们自发组织的，亲和力强，易于赢得社区居民的信任”[ii]。象毒品和艾滋病这些关乎千百万人生命和健康的大事，更应该依靠社区志愿者和热心公益事业的社会人士去推动。政府的角色应该是出台相关政策和法律，保障公民的知情权和参与权，鼓励、支持和规范民间组织的发展；合理配置国家资源，提高有限资金的使用效率；加强与国际社会的全面合作，借鉴和推行其他国家行之有效的经验和办法。

 

总之，唯有从制度创新和政策开发入手，才能把政府行为逐步转变为社会行为，对此，我们提出如下具体建议：

1、重新修改《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法规中的种种限制性条款，简化登记注册手续。

2、把在毒品和艾滋病问题严重的社区扶持一批民间组织，列入国家禁毒计划和艾滋病防治规划。特别应该在卫生部正在建设的100个艾滋病综合防治示范区内动员成立“社区自愿者组织”和“高危人群同伴教育组织”，分配一部分资金和项目给他们，对其创办人、项目经理进行相关知识培训和业务指导。使这些组织能够在针具交换、安全套发放、健康教育和救助弱势群体等方面发挥重要作用。

3、鼓励和支持中国的非政府组织向国际社会争取资金和项目，对捐助这些组织的企业和个人减免税费。政府从全球基金等国际组织获得的援助项目经费，也应该拨出一部分向社会公开招标。

4、政府有关毒品和艾滋病问题的决策和计划，应该广泛征求和吸纳民间组织代表的意见和建议。

（2005年5月，收录于《毒品、艾滋病和公共卫生论文集》一书）

 

 

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[i] 侯远高：“弱势群体如何参与STO/AIDS的防治” 《中央民族大学学报》2004年第3期

[ii] “社区发展与艾滋病控制现场调查、情景分析报告” 《中英项目报告》2003年。

 

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