目前国家正在编制和修订《大小凉山综合扶贫开发规划》。这是凉山发展千载难逢的机遇，也是人类战胜贫困的一场艰巨挑战。凉山社会各界和全国各地彝族同胞都在翘首以待。我们作为长期从事凉山社会文化发展研究的学者和彝族知识分子，一直在呼吁各级政府重视凉山的发展困境,同时也在采取各种方式深入彝族乡村开展调查研究和社会实践。我们对于国家将要采取的重大举措，不仅强烈关注和高度认同，也希望能够参与其中，以我们对自己家乡和民族的深刻认识，提出意见和建议供党和国家决策参考。

一、大小凉山贫困问题的主要特点

大小凉山属于“集中连片类型特殊的贫困地区”。我们把凉山贫困的主要特点概括如下：

1、整体贫困：凉山农村人口多居住在高寒深山区，缺乏发展的内部和外部条件，因而处于整体贫困状态。全州3000多个行政村中有2500多个贫困村。尽管这些年在部分村寨搞了“三房改造”、整村推进、产业扶贫。各县还突击搞了一些示范新村，从而使部分农户的生产生活条件有了一定改善，但治标没有治本，人的思想意识和自我发展能力没有提高，凉山彝族乡村的整体贫困状况没有根本改变。

2、民族贫困：大小凉山腹地是彝族聚居区，其它民族人口不多。大小凉山的综合扶贫实际上就是针对四川彝族乡村的扶贫。少数民族贫困有其民族特性。凉山彝族的特殊性在于：广泛分布在平均海拔2000米以上的高寒山区从事典型的山地耕牧经济；生活在高度封闭的地理单元里，完整保持了特有的社会组织形式和宗教信仰，拥有广泛使用的民族语言文字；历史上曾遭受严重的民族压迫和民族隔阂，经济文化长期处在停滞状态；改革开放以来，凉山彝族与其它民族不断扩大的经济差距激发起彝民强烈的发展冲动，但满足其发展要求的政策开发和资金投入严重不足，加上城乡二元与彝汉二元的结构高度重合，严重制约了彝族乡村发展；1950年以后的人口增长造成农村人地矛盾并引发大量人口盲目外流。这些都构成当地扶贫攻坚的复杂性和艰巨性。

3、次生贫困：凉山彝族乡村贫困不尽是原生贫困，自然灾难、疾病、毒品、艾滋病都能使当地反复致贫并加剧脆弱性。目前看，毒品和艾滋病的泛滥正在吞噬国家在当地20余年的扶贫成果。靠近城镇和交通沿线，海拔较低和发展条件较好的彝族村寨的贫困程度本来较轻，但由于毒品和艾滋病恰恰发生在腹心县城周边的平坝和交通沿线，造成这里吸毒人员、艾滋病感染者、单亲、隔代抚养和服刑人员等类型的家庭比例极大，鳏寡孤独众多，仅孤儿就数以万计。这些家庭几乎都沦为赤贫，生存状况堪忧。历史上堪称富庶的四开、昭觉、竹核和布拖等平坝地区目前状况最差。近年凉山州每年因灾因病因毒品返贫的人口比例在30%以上。禁毒防艾和生态治理因而是大小凉山综合扶贫的重中之重。

4、综合贫困：凉山彝族乡村的贫困虽然突出表现在经济上，但教育、医疗、卫生、基础设施、社会保障、环境保护、人力资源开发、干部素质等社会文化事业也都处在全国的最低水平。这些问题纠结形成了恶性循环。

因此，大小凉山综合扶贫的实质是彝族乡村经济社会文化综合协调发展。更明确的讲，就是必须要“重建彝族乡村社会”。而重建彝族乡村社会的核心目标不是建房修路，而是把乡民重新动员组织起来开展文化教育和社会治理。

二、大小凉山持续贫困的原因分析

    长期以来大家把凉山的贫困视为历史、地理和文化等原因造成的原生贫困。历史贫困论者说凉山是从贫穷落后的奴隶制“一步跨千年”的地方；地理贫困论者说凉山气候恶劣、土地贫瘠，坡陡沟深、道路崎岖，不具备发展条件。文化贫困论者倒果为因，责备受害者，把凉山贫困原因归咎于彝族文化，认为彝族乡民愚昧保守懒惰不思进取，宁愿苦熬不愿苦干，总之是“愚昧”、“落后”、“迷信”和“不开化”，把少数民族传统文化和思想观念视为发展障碍。这种话语霸权剥夺了少数民族在发展中的主体性和能动性。把自上而下依靠行政命令实施的强制性发展干预视为理所当然。

    我们参照国际相关理论，认为凉山彝族的持续贫困不仅有自然、历史和文化的原因，还有国家资源配置长期不合理和投入严重不足的原因。凉山彝区1950年代忙于民主改革，1960年代频发自然灾害，1970年代忙于文革，直到1980年代才开始集中精力搞经济建设，但建设重心又主要是城市和工业。1980年代中期农村集体经济解体后，政府基本退出乡村建设，由此导致农村的教育和医疗卫生事业滑坡，孩子上不起学，大人看不起病，鳏寡孤独很少获得政府救济。在此背景下，凉山彝族农民只能回归传统社会，依靠家支提供社会保障。目前凉山农村看得见的政府投入只有扶贫资金。但这么大范围的贫困人口使得扶贫投入如同杯水车薪。直到近年国家实施教育普九、新农合及农村低保，情况才有所缓解，但还有大量遗留问题，包括近几十年造成的彝族乡村两代文盲等严重问题有待消化。总之，我们认为凉山彝族的贫困与发展的机制、权益和社会公平正义有关。

    我们基于对凉山彝族乡村社会的长期调查分析，确认当地的持续贫困和社会问题的主因是教育缺失和文化的边缘化。教育缺失的表现是彝族农村成年人多半仍是文盲半文盲，缺乏现代劳动技能；文化的边缘化表现在彝族乡民既不懂汉语文，又不能通过彝语文获取现代知识和信息，由此导致现代生活与他们相互隔膜抵触。即使能到城市谋生，他们也会因为文化障碍而遭受就业歧视和社会排斥，难以获得合法收入和公共产品，更不能融入主流社会公平分享国家经济高速增长的机会和成果。

   少数民族的贫困状况是与这个民族在国家现代化进程中的社会文化处境紧密联系在一起的，是与这个民族在国家政治生活和经济生活中的地位密不可分的。它反映的是一个民族整体的发展水平和现代化程度。凉山是中国社会发展极端不平衡的缩影，也是长期单纯追求GDP增长，忽视社会文化综合协调发展所激化的社会矛盾最尖锐的地区。事实上，凉山发展还有更复杂的一面，真正可怕的不是贫困长期持续和艾滋病高流行，而是在市场经济和主流文化的冲击下，彝族的文化传统遭受严重破坏，村寨共同体被瓦解，传统道德体系崩溃，导致价值扭曲、行为失范、社会失衡。

   因此，《大小凉山综合扶贫规划》应该是一个区域民族发展的整体规划。不能单纯从扶贫的角度立论，而应该从民族发展的角度进行制度设计。即制订出一个区域民族发展的整体规划，以求纲举目张。只有解决了民族发展中的一些根本性问题，其它问题都能够迎刃而解。

三、大小凉山综合扶贫建议

1、以文化为本位，建立彝语文为载体的现代知识和信息平台。

今日中国西部的扶贫攻坚对象多为经济贫困但文化丰富的少数民族人群。但国内外的政府和非政府组织在当地实施的扶贫开发项目多轻视少数民族文化价值，不仅不肯把民族文化传承和发展纳入工作目标，反而以其减弱或消亡为前提，这是项目失败和社会冲突的根源。

制定扶贫策略的关键不是贫困的瞄准机制，而是扶贫的价值取向问题。对于贫困的少数民族而语，他们不是一个个经济动物，而是拥有骄傲的历史记忆和丰富的精神生活的鲜活的文化生命。族群文化生命的延续比个体经济生活的富足更重要。因此，以超越贫困线为目标的扶贫开发不能满足一个民族的发展诉求。必须走文化可延承性发展道路，倡导基于民族文化的发展观。

今后的扶贫开发规划必须针对凉山彝族乡村脆弱性、教育缺失和文化边缘化的现实，从彝族的文化教育入手来搭建各种知识和科学技术传播平台，尽快提高当地人的劳动力素质和发展能力。为此，建议从下列要点入手来制定乡村教育与文化发展规划：

一是建立县乡村三级培训体系并开发彝汉双语培训教材，包括彝族乡村干部能力培训、村民健康文明知识教育、农村实用技术培训、彝族农民工城市就业指南、乡村禁毒防艾工作培训教材等。培训队伍以乡村干部、教师和大学生村官为骨干，形式为开办农民夜校；

二是全面开展彝文扫盲工作，对不懂汉语文的彝族村民全面开展彝文扫盲教育， 使他们能够尽快具备阅读彝文报纸和书刊的能力。这项工作不仅是吸收知识提高人口素质的迫切需要，也是彝族文化传承和发展的基础。

三是建立以彝语文为载体的知识和信息传播平台，把现在的凉山电视台彝语频道发展为彝语卫星电视台，让每个彝族村寨都能够看到母语电视节目。

四是建立彝语影视和音乐制作中心，培养专业人才，有计划的开发系列乡村教育节目，并逐步形成文化产业。

五是建立一家彝文书刊及音像出版社，组织编译出版优秀文学艺术作品和科普读物。

六是建立各类彝文信息交流网站，给各个村配备电脑，培训村组干部使用电脑，具备通过网络收集信息和对外交流的能力。彻底打破凉山彝族村寨封闭隔绝的状态。

2、以权益保护为中心，建立现代乡村治理制度.

      目前，凉山彝族乡村贫困的原因之一是政府受制于彝族乡村干部的能力，不能及时准确掌握乡村治理信息，包括其自然资源、人口流动和经济文化教育医疗卫生统计数据（现有底帐多为编造），因而不能穿透各种欺上瞒下的浮夸现象。这种盲目局面必须改变。改变的路径是用信息通讯技术（ICT）开发彝族乡村信息管理软件，真正建立县乡村三级信息采集网络，把大学生村官培训成信息统计员并建立动态管理和网络信息直报制度。

     凉山彝族乡村目前仍然依靠传统礼法维系。家支头人、村寨长老和毕摩仍在社区发挥着主导作用。年富力强的家支头人虽然通过担任村干部而进入国家管理体制，但他们很少具有初中以上文化程度，多数人只懂一点汉语而不懂汉文，且没有接受过乡村工作系统培训。他们除依据彝族习惯法调处民事纠纷外，基本只起上传下达作用而不能带领村民脱贫致富。 彝区乡镇干部虽然多有中专以上学历，但受体制影响，其工作只对上不对下负责。他们除了应付上面布置的任务外，缺乏引领乡村发展的能动性和思想素质。有些还与村干部联手牟私利。国家针对上述情况，应该重构乡村两级干部的政绩评价体系和督导机制：首先是落实乡村自治制度，把选拔和评价乡村干部的权利交给村民；其次是强化两级干部的岗位职责培训（乡干部用汉语，村干部用彝语），提高他们用民主参与方式治理乡村的能力和责任意识。

3、落实“9＋3”免费教育计划，确保每个初中以上的毕业生能够稳定就业

   长期以来，农村彝族青少年缺乏升学和就业机会是引发各种社会问题的重要原因，也是乡村发展陷入困境的瓶颈。受大学生找工作困难和民工荒的双重影响，彝族乡民对国民教育丧失信心，宁肯让孩子辍学去打工，也不愿意让孩子继续读书，严重冲击了大凉山基础教育发展，导致“普九验收”成为各县政府最头痛的问题。要确保凉山基础教育的发展和社会稳定，就必须建立多元化的乡村教育和就业体制，疏通人口向上流动的渠道，让大多数不能读大学的彝族青少年能够接受免费职业教育，成为具有较高劳动技能的人力资源，进入城市合法谋生和落户。为此，必须全面实施“9＋3”免费教育计划，让每个不能读高中的初中毕业生都能够接受1-3年的职业教育，抓住国内劳动力越来越短缺的机会，确保他们能够合法稳定的在城市就业，并逐步融入城市社会。

4、强化流动人口管理，保障彝族农民工在城市安全合法就业

    凉山彝族乡村人口外流近年愈演愈烈。其中不仅有许多家庭整体外流，而且有许多少年儿童辍学加入流动大军，结果是留守村里人口主要为老人儿童和部分中年妇女。2010年政府统计，凉山在外的农民工约有70万人。由于民族文化差异，农民工在外遭受如下处境：

（1）非法带工剥削。由于多数彝族农民不懂汉语也不懂法律，不能独自进城务工也不能维护自身权益，因而就只能靠别人带去外地打工。凉山因此形成了一个带工群体。他们靠抽取工人劳动报酬取利，一般抽取每人收入1/3。被带的工人在外地依附于带工头，不能自由择业也不能与工厂签订长期用工合同。他们以短期务工为主，从事最繁重最无保障且收入极不稳定的工作。有些带工头为带出更多工人，唆使初中甚至小学高年级在校生外流，从而严重冲击了本地基础教育。一些带工头还用暴力、毒品或家族势力控制被带工人。据调查，东莞很多彝族农民工被家族控制，形成势力范围，影响到东莞的社会稳定。

（2）大多数吸贩毒人员和艾滋病感染者流动在外，有些人拾荒，很多人继续贩毒、偷盗、抢劫、拐卖妇女儿童和提供性服务。这既给周边城市造成治安困扰又有损彝族形象。由于彝族流动人口犯罪率高而导致凉山及周边地区的监狱、劳教所和强制戒毒所人满为患。仅四川女子监狱就有彝族服刑妇女1000余人，占到该监狱服刑人员总数50%。

（3）劳动力外流给彝族乡村造成的后果是留守儿童和留守老人无人照顾，加上大多数外出打工的人不能寄钱回家，更使留守的老人和儿童生活无着。他们为维持生计不得不承担繁重的体力劳动。最重要的是它严重冲击了彝族乡村发展并使当地社区丧失文化活力。

我们针对这种情况，建议国家在当地建立劳动力有序流动机制，包括第一、限制人口盲目无序外流，要求外出务工要执企事业单位用工合同到乡政府开证明才能买票外出；第二、培训和管理带工者，规定其收取服务费的标准并明令禁止他们招募童工；第三、支持各县建立劳务公司或协会，为每村培训一个劳务经纪人，有计划有组织的开展劳务输出，逐步替代带工头；第四、建立从招聘—培训-就业安置-跟进管理-法律援助一条龙的劳务输出机制。同时要出台各项政策，鼓励企业招收少数民族农民工，制止普遍存在的对少数民族的就业歧视。

5、依托山区农牧业资源，大力发展绿色生态经济

   凉山的矿产和水利资源丰富。但按照国家主体功能区的划分，大小凉山作为长江上游的生态屏障和水源保护地，不能走工业强县之路，而要以独特的自然和人文环境为基础，把最可持续的绿色农业和文化生态旅游业作为未来支柱产业。但在凉山发展农业要适应当地生态、传统文化和农民的知识水准，不能片面追求高技术高利润。近年政府推广安宁河谷种植烤烟增加农民收入的经验，却遭到腹心地区彝族农民的抵制。政府强制烤烟指标时，他们不得不把土地租给汉族农民种烤烟，结果反而坑农害农。事实上，烤烟种植不仅需要复杂的技术，而且要大量使用农药化肥，在全球禁烟运动愈演愈烈的形势下，这个既不环保又有害人类健康的产业不符合世界潮流。这提示我们做产业设计不能只考虑经济效益，也不能仅以增加政府的财政收入为导向。其实,正是在偏远落后的高山地区，彝族保持了完整的乡土农牧知识，而这种知识在后现代世界有着独特的优势和潜力。从绿色发展理念来看，彝族农牧生计产品健康安全且低碳，因而最可持续且最受市场欢迎。目前美姑县的岩鹰鸡、喜德的阉鸡、布拖的乌洋芋和整个凉山的苦荞系列产品，都显示出彝族绿色经济增长点的优势。政府按照彝族的农牧传统习俗善加引导，全面限制使用农药和化肥，就能形成绿色无公害品牌，使彝区的农牧产品畅销全国甚至走出国门。

   6、扶持民间社会组织和新型农村合作组织发展，培育新的发展主体并推行参与式发展模式

国内外非赢利组织自改革开放以来，一直在凉山农村社会发展中扮演着重要角色。由于凉山地域广大、地形破碎，政府的公共服务网络难以全面覆盖，所以必须推动各种社会力量，包括各种慈善非赢利机构和社区互助组织发展。凉山近年登记注册的本土非赢利社会组织越来越多，在扶贫、教育、医疗卫生、禁毒防艾和社会救助等方面都发挥了重要作用。它们对于吸纳和整合社会资源，倡导新发展观，提高少数民族自我发展能力，推动民       

族文化建设和构建和谐社会方面做了很多开创性工作。地方政府在支持农村新型合作组织发展方面也取得了很多成果，例如昭觉县在20个村建立的互助资金合作社和在全县推行的“支部＋协会”的禁毒模式，都有总结推广价值。

我们建议政府在制订综合扶贫和艾滋病防治规划时注意吸收上海、北京、深圳等地的先进经验，注意预留出相当比例的资金用于吸纳公益组织和专业服务机构参与政府综合扶贫和艾滋病防治项目招投标，即向民间组织（NGO）购买社会服务。同时吸引城市大学毕业生到凉山积累技能和锻炼意志。总之，各级政府都应该把支持民间组织参与作为重要举措加以贯彻落实。居民知情参与发展决策和项目实施乃是国际上行之有效的经验。但这种先进经验和理念尚未在凉山全面贯彻实施。各种乡村建设工程项目不问当地人意见也不用当地劳工的现象仍然普遍存在。据了解，在当地政府里只有扶贫办的干部比较熟悉参与式发展概念，其它各个部门甚至包括州县主要领导对参与式发展都知之甚少。《大小凉山综合扶贫规划》因而必须含有培训各级政府官员的内容，使他们牢固树立以人为本的理念，确认村民不仅是参与者和受益人，还是决策者和管理者，因而要把管理扶贫资金，选择实施扶贫项目的权利赋予乡民，最终使他们能依靠自身力量达成综合扶贫和可持续发展的目标。

四、大小凉山禁毒防艾的基本策略

凉山毒品和艾滋病问题的根源也在于教育缺失和文化边缘化。1990年代初，农村彝族青少年大批流入城市但不能正当合法谋生，所以才卷入了吸贩毒等犯罪行为并把毒品带回家乡。当地居民不能用汉语通过主流媒体接受预防知识，这才导致艾滋病在高危人群中迅速传播。目前毒品贸易作为凉山隐形经济的一部分渗透到诸多方面。艾滋病正在通过性传播途径给一般人群带来严重威胁。我们自2001年开始调研凉山的毒品和艾滋病问题并于2005年发起成立凉山彝族妇女儿童发展中心。该中心目前已在各级政府和国内外公益组织支持下，在禁毒防艾教育和社会救助方面做了很多开创性的工作。我们基于这些经验提出如下建议：

1、铲除毒品贸易形成的利益链条是凉山禁毒成败的关键

凉山毒品问题未能根治的原因有四：一是法律漏洞；二是司法腐败；三是乡村干部纵容包庇；四是没有找到针对少数民族特殊性而用当地语言文化和社会组织动员社区全民参与禁毒的办法。法律漏洞是对贩毒量刑过于宽松且人为操作空间大，从而使司法腐败收受贿赂减刑放人大有可乘之机，贩毒分子交钱放人和花钱捞人的事例屡见不鲜。这使当地居民对司法正义丧失信心且助长贩毒分子气焰。法律漏洞还包括对贩毒分子的非法所得追缴不力，造成“一人贩毒全家受益”、“大干一次一辈子快活”的示范效应。贩毒赚钱的人多而被枪毙的人少，仍然是当地人看到的现实。许多彝族妇女携带婴儿外流贩毒也属于利用司法漏洞。

凉山每年都有公职人员涉毒或纵容包庇家属和亲戚家门贩毒的案例。毒害最严重的乡村往往有干部亲属参与贩毒并通过贿赂手段与县乡执法人员形成受益链。目前形势已经到了必须运用“严刑峻法以治乱”的地步。但使用严刑峻法也要抓住主要矛盾。凉山禁毒的关键不是抓吸毒成瘾者，而是要将毒贩置之死地。对吸毒人员则要帮教关怀治疗。明确“贩毒是杀人，吸毒是受害”的认识。动员全民参与禁毒的措施建议

（1）充分行使自治权利，由州人大颁布实施《凉山彝族自治州禁毒工作条例》，把《中华人民共和国禁毒法》的具体内容结合凉山实际加入细化，弥补法律漏洞，杜绝司法腐败，强化打击力度，制定开展禁毒人民战争的具体办法和奖惩措施。对包庇纵容贩毒行为和知情不报的干部（包括村组干部）制定更严厉的处罚措施。

（2）集中开展重大禁毒行动之前，调换各县政法委书记、公安局长、禁毒大队长和乡镇主要领导及派出所干警，令其异地执法。

（3）组织动员在岗和退休的彝族干部教师轮流回乡，监督指导乡村干部开展禁毒工作，同时把各家族头人、德古（村寨长老）、毕摩（宗教祭师）、乡村教师和医生、妇女骨干、回乡知识青年组织起来，在大小凉山的每个乡镇都成立一个民间禁毒与艾滋病防治协会，开展下列工作：一是全面普查各村吸毒人员和贩毒嫌疑人并登记造册，并把资料输入电脑，进行动态管理。二是与村民一起讨论修订村规民约，对包庇纵容贩毒的行为制定严厉的处罚措施，实施家族连保制度，一家贩毒，本乡内全家族成员集体受罚。三是明确规定凡是有人参与贩毒的家庭不得享受国家发放的各种补贴，对情节严重，屡教不改的贩毒家庭收回其土地承包权。四是由各乡民间禁毒协会对贩毒嫌疑人员实行监视居住，一经发现有贩毒行为立即扭送公安局五是对吸毒人员进行帮教，实施美沙酮维持治疗、清洁针具交换等行为干预措施并限制其外流。

（4）由政府给各乡民间禁毒协会长期提供活动经费，对协会骨干进行系统培训，并定期检查评估其工作情况，表彰和奖励成绩突出的协会。

（5）清查贩毒人员家庭财产并冻结其银行存款，将非法所得和来源不明的财产全部充公。

 （6）利用罚没资金建立“禁毒奖励基金”。匿名重奖举报贩毒有功人员和工作积极分子。

3、凉山艾滋病防治的主要策略

国家自中英性病艾滋病防治合作项目实施以来，已经在凉山开展艾滋病防治十年。卫生部门、国际机构和本土民间组织都探索了很多成功经验和有效办法，目前要做的就是全面总结提炼和推广这些经验。

（1）把艾滋病教育与民族文化发展相结合，支持社会力量开发各种禁毒防艾题材的彝语戏剧、电视剧、小品、相声和歌曲，用民众最喜闻乐见的方式深化乡村健康教育和传播新理念。

（2）发挥基层妇联和共青团作用，推广凉山彝族妇女儿童发展中心采用参与式方法和使用彝语在青少年及妇女中开展健康教育的经验，全面提升彝族乡民的防艾意识和能力。

（3）依托农村基层卫生系统，建立县乡村三级防艾网络。强化村卫生室建设并以此为基础培训村医开展集咨询检测、辅助治疗、免费发放安全套和关怀救助为一体的社区防艾模式，同时提高相关人员待遇并与工作绩效挂钩，加强督导检查和技术支持。

（4）对艾滋病感染者及其家庭提供生活救助、生产扶持或就近集中安置就业以限制盲目外流。

（5）支持有经验和社会关系网络的民间组织，针对数量庞大的彝族农民工群体开展艾滋病教育、行为干预、治疗转介、技能培训、就业安置和法律援助等工作，同时对全凉山彝族农民工的主要流向实施动态监控和调查研究。

总结： 大小凉山综合扶贫和禁毒防艾工作的核心在于乡村治理和民族文化建设。国家要把扶贫和艾滋病防治放在边疆边区和民族发展的整体目标上进行考量，从消除贫困和疾病传播的社会文化根源入手，把扶贫创新、禁毒防艾、社会公益与民族文化发展有机结合起来，吸纳知识精英和民间力量的广泛参与，激发民族自强意识，凝聚社会和人心，培育新的发展主体，构建凉山可持续发展的社会资本。国家如能采纳上述意见,则凉山幸甚，彝族幸甚！

 

联名建议人：

侯远高，中央民族大学西部发展研究中心副主任， 凉山彝族妇女儿童发展中心总干事

张海洋，中央民族大学中国少数民族研究中心主任

木乃热哈，中央民族大学少数民族语言文学系书记

罗庆春，西南民族大学彝学学院院长

马尔子，凉山民族研究所所长

何  刚，西昌学院彝语言文学学院院长

20011年3月8日